İnceleme ve Gerekçe: Türk Ulusu adına yargı yetkisini kullanan Uyuşmaz­lık Mahkemesi Genel Kurulu Muammer Turan’ın Başkanlığında, Hüseyin Örmeci, Kamil Kadıoğlu, İhsan Özkaya, Uzel Kızılkılıç, Casim Yılmaz, Erol Çırakman, Aysel Pekiner,  Nursafa Pandar, Duran Dinçer, Dr. Önder Ayhan, Taner Candemir ve Abdullah Demir’in katılımları ile yaptığı 20/2/1989 günlü toplantıda, raportör üye Kamil Kadıoğlunun raporu ile dos­yadaki belgeler ve Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı Firuz Çilingiroğlu’nun miktara yönelik davanın adli yargı yerinde, ko­misyonun teşkili şekli hakkındaki dava­nın idari yargı yerinde; Danıştay Başsavcısı Turgut Akmirza’nın ecrimisil alacağının komisyonca tayin ve tesbiti ve ihbarname ile iste­nilmesinden doğan anlaşmazlığın adli yargı yerinde; Askeri Yargıtay Baş­savcısı Hâkim Tuğgeneral İsmet Onur ve Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Başsav­cısı Tu­ğamiral Turgut Akan’ın, idari yargı yerinde görülmesi gerektiğine şeklindeki yazılı düşünceleri okunduktan; toplantıya Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ye­rine katılan Bekir Mavioğlu’nun, Danıştay Başsavcısı yerine katılan M.İlhan Dinç’in, Askeri Yargıtay Başsavcısı yerine katılan Ferhat Ferhanoğlu’nun, Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Başsavcısı Hâkim Tuğamiral Turgut Akan’ın yazılı düşünceleri doğrultusundaki sözlü açıklamaları dinlendikten sonra gereği görüşülüp düşü­nüldü:

2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 75. maddesi ile Devletin özel mülkiye­tinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malların gerçek ve tüzel kişilerce işgali üzerine, fuzulî şagilden, takdir ve tespit edile­cek ecrimisil isteneceği belirtilmektedir. Ecrimisil takdir ve tespit edilirken Devletin özel mülküyle hüküm ve tasarrufu altında olan yerler bakımından bir ayrım yapılmamıştır. Özel mülkiyet genelde özel hukuk ilişkisi içinde söz­leşmeye bağlanmakta ancak sözleşme olma­dan veya sözleşme bitmiş olma­sına rağmen işgalin devamı halinde ecrimisil söz konusu olmaktadır. Özel mülkiyete konu olmayan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki diğer yerler için esasen sözleşme yapma olanağı da bulunmamaktadır. Burada söz ko­nusu olan haksız ve herhangi haklı bir nedene dayanmadan bu yerle­rin işgali halinde Devletin alacağı tazminat bir başka deyişle ecrimisilin belirlen­mesi işleminin idari işlem (tasarruf) olup olmadığı ve bu işlem hakkındaki uyuş­mazlığın hangi yargı yerinde görülüp çözümleneceğidir.

İdari işlemler, kamu kurum ve kuruluşları tarafından kamu hukuku ku­ralları uyarınca tek taraflı olarak tesis edilen ve resen uygulanabilir nitelikte olan hukuki tasarruf olarak tarif edilmektedir. 2577 sayılı Yasa’nın 2. mad­desinde idari dava türleri sayılırken, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönle­rinden biri ile hukuka aykırı olduklarından do­layı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalara idare mahkemelerinde bakılacağı ifade edilmiş­tir. 2886 sayılı Devlet İhale Kanu­nunun 75. maddesi uyarınca yasada belirtilen komisyonlarca belirlenen ecrimisilin işgalciden istenilmesi yolunda tesis edilen işlemin bu tanımla­maya uygun idari bir işlem olduğunda kuşku yoktur.

Öte yandan,  2886 sayılı Yasa ile yürürlükten kaldırılan 2490 sayılı Yasanın ecrimisili düzenleyen 67. maddesi ecrimisilin mahkemece takdir edileceğini hükme bağlamış ve yasanın yürürlükte olduğu süre içinde uygu­lama bu yolda işlemiştir. Ancak, 2886 sayılı Yasa’nın gerekçesinde de ifade edildiği gibi tasarının 2490 sa­yılı  Yasa’nın bir tadili olmadığı, değişik gö­rüş ve anlayışla hazırlandığı, farklı mü­esseseleri ile yeni bir sistem getirildiği, idarenin yetki ve sorumluluklarının artırıl­dığı, zaman kaybına neden olan formalitelerin ayıklandığı, pratik faydası olmayan hükümlerin kaldırıldığı ifade edilmiştir. Gerçekten, yeni düzenleme ile yeni bir sistem getirilmiş idareye geniş yetkiler verilmiştir. Ecrimisili düzenleyen 75. madde bu gerek­çenin ifadesi olarak idareye geniş yetkiler verilerek yasalaşmıştır.

İşte, gerek yasanın bu yeni biçimi gerekse Devlete ait yerlerin haksız işgali halinde ecrimisili belirlerken idarenin yaptığı işlemin tek yanlı ve resen uygulana­bilir idari bir işlem (tasarruf) olması nedeniyle bu işlemlerden do­ğan uyuşmazlıkla­rın görüm ve çözüm yerinin idari yargı yeri olması gerek­mektedir.

Bu görüşe Casim Yılmaz, Erol Çırakman, Taner Candemir ve Ab­dul­lah Demir katılmamışlardır.

SONUÇ: Yukarıda açıklanan nedenlerle 2886 sayılı Devlet İhale Ka­nunu­nun 75. maddesi uyarınca Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu al­tında  bulunan taşınmaz malların gerçek ve tüzel kişilerce işgali üzerine fuzuli şağilden istenecek ecrimisilin belirlenmesi ve istenmesi üzerine açılacak davaların görüm ve çözüm yerinin idari yargı yeri olduğuna ve konunun bu doğ­rultuda ilke kararına bağlanmasına, üyelerden Casim Yılmaz, Erol Çırakman, Taner Candemir ve Abdullah Demir’in karşı oyla­rıyla ve oyçokluğuyla 20/2/1989 tari­hinde kesin olarak karar verildi.

KARŞI OY YAZISI

 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun “İdari Dava Türleri ve İdari Yargı Yetkisinin Sınırı” başlığını taşıyan 2. maddesinin 1. fıkrasında idari dava türleri, iptal davaları, tam yargı davaları ve idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar olarak belirle­nmiş, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemeleri’nin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun’un  5. madde­sinde de idare mahkemelerinin görevinin bu davaları görmek ve çözümle­mek olduğu belirtilmiştir. 2577 sayılı Kanunun 2. maddesinde ayrıca iptal davaları, idari işlem hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerin­den biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfa­atleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.

Bir tasarruf ya da kararın idari işlem sayılabilmesi için, o tasarruf veya kara­rın, bir kamu kurumunca ya da idare örgütü içinde yer alan bir idari makamca tesis edilmiş veya verilmiş olması ve idarenin kamu hukuku ala­nında gördüğü faaliyet­lerle ilgili bulunması gerekir. İdari işlemin, “İdarenin kamu hukuku alanında gör­düğü faaliyetlerle ilgili bulunması” gereği, idare mahkemelerinin görevini belirle­mede kesin bir öneme sahiptir. Bu unsur, idari işlemleri idarenin özel hukuk hü­kümlerine dayanarak tesis ettiği tasar­ruflardan ayıran temel ölçü olmaktadır.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 75. maddesinde “Devletin özel mülki­yetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malların gerçek ve tüzel kişilerce işgali üzerine, fuzulî şâgilden bu Kanunun 9. mad­desindeki yerlerden so­rulmak suretiyle, 13. maddesinde gösterilen komis­yonca takdir ve tespit edilecek ecrimisil istenir. Ecrimisil talep edilebilmesi için, Hazine’nin işgalden dolayı bir zarara uğramış olması gerekmez ve fu­zulî şâgilin kusuru aranmaz. Ecrimisil fuzuli şagil tarafından rızaen öden­mez ise, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun Hükümlerine göre tahsil olunur.” denilmektedir.

Yukarıda açıklanan maddede yer alan “Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malları’ibaresinden, doğrudan doğruya kamu hiz­metine tahsis edilenler dışında kalan Devlet mallarının anlaşılması gerekir. Zira doğrudan kamu  hizmetine tahsis edilen mallar idarenin tasarrufu ve gelir elde etmesine imkan vere­cek niteliğe sahip değillerdir. Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazlar özel hukuk hü­kümlerine tabi olurlar. İdare, bu mallar üze­rinde, özel mülkiyet ve tasarruf hakkından doğan tüm yetkilere sahiptir ve bunları malik veya tasarruf hakkı sahibi sıfatıyla idare eder. Kişilerin bunları doğrudan doğruya kullanmak veya bunlardan doğrudan doğruya yararlanmak yetkisi yoktur. Söz konusu mallar özel hukuk kurallarına tabi olmakla beraber, malik yada tasarruf sa­hibi idare olduğu için bunların idaresi idari usullere tabi tutulmuştur. 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 75. maddesindeki hüküm, bunun bir örneğini teşkil et­mektedir. Kamu maliyesi usullerine göre idare edilmesi, özel hukuk rejimine tabi bu taşınmaz mallar nedeniyle, idarenin fuzuli şagilden ecrimisil talebinin, kamu hu­kuku alanında idari bir yetkinin kullanılması olarak nite­lendirilmesi için yeterli değildir. İdare ile kişi arasındaki anlaşmazlığın ko­nusunu teşkil eden “ecrimisil talebi” ne ilişkin tasarrufu kamu hizmetinin genellik niteliğini taşımadığından bu tasarrufunun kamu hukuku alanında tesis edildiği söylenemez.

Ecrimisil alacağının 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre tahsil olunacağının Kanunda öngörül­müş olması, ecrimisil talebinin idari işlem sayılmasını ve alacağın esasına ilişkin davaların idari yargı yerlerinde görülmesini gerektirmez. Aksine ecrimisil alacağının, bu Kanunun 1. maddesinde sayılan kamu alacakları ni­teliğinde olmadığını ifade eder. Zira ecrimisil kamu alacağı niteliğinde olsa idi, söz konusu alacağın 6183 sayılı Kanun hükümle­rine göre tahsil edilece­ğini ifadeye gerek kalmazdı. Yürürlükten kaldırılan 2490 sayılı Artırma, Eksiltme ve İhale Kanununun 67. maddesinde söz konusu ecrimisilin, mah­kemece takdir edileceği ifade olunduğu halde, kamu alacağı gibi tahsil edilece­ğinin belirtilmesi de bu saptamayı doğrulamaktadır. Bir çok kanunda alaca­ğın esası hakkında çıkan uyuşmazlıklarda adalet mahkemelerinin görevli ol­duğu kabul edildiği halde, bu mahkemelerce hüküm altına alınan bazı idare alacak­larının daha kolay ve çabuklukla takip ve tahsili için sözü edilen kanun hükümleri­nin uy­gulanmasına olanak tanındığı görülmektedir. Nitekim Sosyal Sigortalar Ku­rumu’nun prim alacakları, imar para cezaları ve bazı Devlet bankalarının tasfiyesini üstlendikleri bankaların kredi ve ticari ala­caklarının tahsili konusunda bu hükümle­rin uygulanacağı ilgili kanunlarda açıkça belirtilmiş olup, 6183 sayılı Kanun hü­kümlerine göre tahsil edilebilir olmasının, kamu alacağının esasına ilişkin davanın da idari yargı yerlerinde çözümlenmesini gerektirmediği görülmektedir.

Bu nedenlerle, idarenin ecrimisil istenmesi yolundaki talebinin idari işlem niteliğinde olmadığı, anlaşmazlığın konusuna göre Devletin özel mül­kiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmazları fuzulen iş­gal edenlerden istenecek ecrimisilin belirlenmesi ve istenmesi üzerine açı­lacak davaların görüm ve çözümü­nün adli yargı yerlerine ait olduğu ve ilke kararının bu yönde tesisi gerektiği görü­şüyle karara karşıyız. 

                      Üye               Üye                    Üye                         Üye

Casim Yılmaz    Erol Çırakman   Taner Candemir           Abdullah Demir