|
T.C. UYUŞMAZLIK MAHKEMESİ
ESAS NO : 2022/645 KARAR NO : 2023/457 KARAR TR : 19/06/2023 |
ÖZET:Davacı ile davalı Büyükşehir Belediyesi arasında davacıya ait taşınmazın bir kısmının inşaat yoğunluğunun artırılması karşılığında bedelsiz kamuya terkine ilişkin anlaşma sonrasında, inşaat yoğunluğuna konu imar parselasyon planının idari yargı kararıyla iptali nedeniyle oluşan ve imar uygulamasına dayanılarak açılan maddi zararın tahsili istemli davanın İDARİ YARGI YERİNDE görülmesi gerektiği hk. |
K A R A R
Davacı : M.G
Vekili : Av. M. A. A
Davalı : Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı
Vekili : Av. B. A. T
I. DAVA KONUSU OLAY
1. Davacı vekili, Ankara ili, Çankaya ilçesi, ....Mahallesinde kain .... ada, ....parsel sayılı davacının hissedarı olduğu 422 m2 alanlı taşınmazın 81012 sayılı ıslah imar planı uygulaması sonucu meydana geldiğini, davacıya 400 m2 hisse tahsis edilen parselin 81154 sayılı Dikmen Doğu Yakası parselasyon planı ile yeniden düzenlemeye tabi tutularak 400 m2'lik hissesinin imar planında konut alanında kalan 288 m2'lik kısmının ... ada, ... parsel sayılı taşınmazda hisselendirildiğini, imar planında park ve spor alanında kalan 112 m2'lik kısmının ise 27793 ada, 2 sayılı parselle hisselendirildiğini, Dikmen Doğu Yakası 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planındaki "tüm konut alanlarında parselasyon planıyla çıkacak kamulaştırma miktarının bedelsiz terk edilmesi halinde inşaat yoğunluğunun artırılmasına" ilişkin 81154/12 nolu parselasyon planı ile plan notuna dayanılarak davacının ... ada, ... parsel sayılı taşınmazdaki 112 m2' lik hissesinin 22/11/2002 tarih ve 13072 sayılı yevmiyeyle kamuya terk edilmesine rağmen anlaşılan inşaat yoğunluğuna konu parselasyon planının Ankara 17. İdare Mahkemesinin 30/05/2014 tarih ve E.2014/121, K.2014/677 sayılı kararıyla iptaline karar verildiği için kamuya bedelsiz terk işleminin de "yok hükmünde" sayılması gerektiğini iddia ederek, kamuya terk edilen ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın imar planında "park ve spor alanı" olarak ayrıldığından ve "kamulaştırmasız el atıldığından" bahisle adli yargı yerinde maddi tazminat davası açmıştır.
2. Davalı vekili, imar uygulamalarından dolayı oluşan uyuşmazlığın idari yargı yerinde görülmesi gerektiğini ileri sürerek görev itirazında bulunmuştur.
II. UYUŞMAZLIĞA İLİŞKİN BAŞVURU SÜRECİ
A. Adli Yargıda
3. Ankara 12. Asliye Hukuk Mahkemesi 05/09/2022 tarih ve E.2022/92 sayılı kararı ile, davalı Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığının yargı yoluna ilişkin görev itirazının reddinekarar vermiştir.
4. Davalı vekili tarafından, süresi içinde verilen dilekçe ile olumlu görev uyuşmazlığı çıkarılması istemiyle başvuruda bulunulması üzerine dilekçe, dava dosyasının örneği ile birlikte Danıştay Başsavcılığına gönderilmiştir.
B. Olumlu Görev Uyuşmazlığı Çıkarılmasına İlişkin Danıştay Başsavcılığı Talebi
5. Danıştay Başsavcısı, "davanın, idarece kamu gücü kullanılarak, tek yanlı biçimde yapılan uygulamalar sonucunda uğranılan zararın tazminine ilişkin kısmının, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin l. fıkrasının (b) bendinde yer alan "İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları" kapsamında, imar mevzuatı hükümleri çerçevesinde idari yargı yerinde çözümlenmesi gerekmektedir" görüşüyle, davanın, taşınmazın bedelinin tazminat olarak hüküm altına alınması istemine ilişkin kısmı yönünden, 2247 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca olumlu görev uyuşmazlığı çıkarılmasına karar vererek dosyayı Uyuşmazlık Mahkemesine göndermiştir. Kararın ilgili kısmı şöyledir:
"... Dosyanın incelenmesinden; Ankara İli, Çankaya İlçesi, Şehit Cengiz Karaca Mahallesi, .... ada, ....parsel sayılıdavacının hissedarı olduğu 422 m2 alanlı taşınmazın 81012 sayılı ıslah imar planı uygulaması sonucu meydana geldiği, davacıya 400 m2 hisse tahsis edilen parselin 81154 sayılı Dikmen Doğu Yakası parselasyon planı ile yeniden düzenlemeye tabi tutularak, 400 m2' lik hissesinin imar planında konut alanında kalan 288 m2'lik kısmının ... ada, ... parsel sayılı taşınmazda hisselendirildiği, imar planında park ve spor alanında kalan 112 m2'lik kısmının ise 27793 ada, 2 sayılı parselle hisselendirildiği, Dikmen Doğu Yakası 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planındaki "tüm konut alanlarında parselasyon planıyla çıkacak kamulaştırma miktarının bedelsiz terk edilmesi halinde inşaat yoğunluğunun artırılmasına" ilişkin 12 nolu plan notuna dayanılarak davacının ... ada, ... parsel sayılı taşınmazdaki 112 m2' lik hissesinin 22/11/2002 tarih ve 13072 sayılı yevmiye ile kamuya terk edildiğianlaşılmaktadır.
Davanın; davacının hissedarı olduğu .... ada, ... sayılı parselin düzenleme ortaklık payı alınarak tahsis edildiği, daha sonra yapılan düzenleme ile davalı idarece tekrar 112 m2 daha alınarak fiilen el atıldığı ve 12 nolu plan notunun hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek açıldığı ve ıslah imar planı uyarınca yapılan kesintiden sonra oluşan taşınmazın bir kısmınınimar planında "park ve spor" alanında kalması nedeniyle yapılan düzenleme sonucunda kamuya terk edilmesi nedeniyle uğranıldığı öne sürülen zararın tazmininin talep edildiği göz önünde bulundurulduğunda, uyuşmazlığın çözümünün idari nitelikteki bu imar uygulamaların hukuki denetiminin yapılmasına bağlı olduğu açıktır.
Bu durumda; davanın, idarece kamu gücü kullanılarak, tek yanlı biçimde yapılan uygulamalar sonucunda uğranılan zararın tazminine ilişkin kısmının, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan "İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları" kapsamında, imar mevzuatı hükümleri çerçevesinde idari yargı yerinde çözümlenmesi gerekmektedir."
6. Uyuşmazlık Mahkemesi Başkanlığınca, 2247 sayılı Kanun'un 13. maddesine göre, benzer dosyalardaki düşüncesi bilinmekle, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısının yazılı düşüncesi istenilmemiştir.
III. İLGİLİ HUKUK
7. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun; “Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması” başlıklı 8. maddesinin somut uyuşmazlıkla ilgili kısımları şöyledir:
“ Planların hazırlanmasında ve yürürlüğe konulmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulur.
a) Bölge planları; sosyo - ekonomik gelişme eğilimlerini, yerleşmelerin gelişme potansiyelini, sektörel hedefleri, faaliyetlerin ve alt yapıların dağılımını belirlemek üzere hazırlanacak bölge planlarını, gerekli gördüğü hallerde Devlet Planlama Teşkilatı yapar veya yaptırır.
b) İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir.Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar.
Belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlerde yapılacak planlar valilik veya ilgilisince yapılır veya yaptırılır. Valilikçe uygun görüldüğü takdirde onaylanarak yürürlüğe girer.(Yeniden düzenleme üçüncü cümle: 12/7/2013-6495/73 md.)Onay tarihinden itibaren valilikçe tespit edilen ilan yerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. İtirazlar valiliğe yapılır, valilik itirazları ve planları onbeş gün içerisinde inceleyerek kesin karara bağlar.
(Ek paragraf:14/2/2020-7221/6 md.) İmar planları ve bu planlardaki değişikliklerin nerede askıya çıktığına dair bilgilendirme ilanı, askı süresi ile eş zamanlı olarak ilgili muhtarlıkların panosunda duyurulur. Ayrıca plan değişikliği hakkında, değişikliğe konu alanda görülebilir bir şekilde en az 2 adet tabela ile 30 gün süreyle bilgilendirme yapılır.
(Ek paragraf:14/2/2020-7221/6 md.) Kentsel tasarım projeleri uygulama imar planlarıyla birlikte hazırlanabilir. Bu kentsel tasarım projelerinin uygulamasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir.
Onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de yukarıdaki usullere tabidir.
Kesinleşen imar planlarının bir kopyası, Bakanlıkça oluşturulan elektronik ortamdaki Ulusal Coğrafi Bilgi Sistemi Altyapısı üzerinden, ilgili idaresi tarafından, arşivlenmek üzere Bakanlığa gönderilir.
İmar planları alenidir. Bu aleniyeti sağlamak ilgili idarelerin görevidir. Belediye Başkanlığı ve mülki amirlikler, imar planının tamamını veya bir kısmını kopyalar veya kitapçıklar haline getirip çoğaltarak tespit edilecek ücret karşılığında isteyenlere verir.
(Ek paragraf:14/2/2020-7221/6 md.) Kesinleşen imar planları veya parselasyon planlarına karşı kesinleşme tarihinden itibaren her halde beş yıl içinde dava açılabilir. (...)"
8. Aynı Kanun'un "İfraz ve tevhid" başlıklı 15. maddesi şöyledir:
"(Değişik fıkra:4/7/2019-7181/8 md.) İmar planı bulunan alanlarda, uygulama imar planına uygun olarak öncelikle parselasyon planının yapılması esastır.
(Değişik fıkra:4/7/2019-7181/8 md.) İmar planı bulunan alanlarda, ifraz ve tevhit işlemleri, parselasyon planı tescil edilmiş alanlarda yapılabilir.
(Ek fıkra:4/7/2019-7181/8 md.) Parselasyon planı tescil edilmiş yerlerde yapılacak ifraz veya tevhidin imar planlarına ve imar mevzuatına uygun olması şarttır.
(Ek fıkra:4/7/2019-7181/8 md.) 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin yetkisi içindeki kamu yatırımlarında veya kamu mülkiyetine ait alanlarda, parselasyon planının tatbiki mümkün olmayan meskûn alanlar ile koruma amaçlı imar planı bulunan alanlarda ve büyük bir kısmı uygulama imar planına uygun şekilde oluşan imar adalarının geri kalan kısımlarında bu maddenin birinci ve ikinci fıkralarında yer alan hükümlerde belirtilen şartlar aranmaz.
(Ek fıkra:4/7/2019-7181/8 md.) Mevcut hâliyle yapılaşmaya elverişli olmayan imar parsellerinde; maliklerden birinin talebi üzerine veya doğrudan, parsel maliklerine kendi aralarında anlaşmaları için yapacağı tebliğden itibaren üç ay içerisinde maliklerce anlaşma sağlanamaması hâlinde, resen tevhit ve fiilî duruma göre ifraz yoluyla işlem yapmaya ilgili idare yetkilidir.
İmar planlarında parsel cepheleri tayin edilmeyen yerlerde yapılacak ifrazların, asgari cephe genişlikleri ve büyüklükleri yönetmelikte belirtilen esaslara göre tespit edilir.
İmar planı dışında kalan alanlarda yönetmeliklerinde tayin edilecek miktarlardan küçük ifrazlara izin verilmez."
9. Aynı Kanun'un "Parselasyon planlarının hazırlanması ve tescili" başlıklı 19. maddesi şöyledir:
"İmar planlarına göre parselasyon planları yapılıp, belediye ve mücavir alan içinde belediye encümeni, dışında ise il idare kurulunun onayından sonra yürürlüğe girer. Bu planlar bir ay müddetle ilgili idarede asılır. Ayrıca mutat vasıtalarla duyurulur. Bu sürenin sonunda kesinleşir. Tashih edilecek planlar hakkında da bu hüküm uygulanır.
Kesinleşen parselasyon planları tescil edilmek üzere tapu dairesine gönderilir. Bu daireler ilgililerin muvafakatı aranmaksızın, sicilleri planlara göre re'sen tanzim ve tesis ederler.
Bir parsel üzerinde birden fazla bina ve tesislerin yapımı gerektiğinde (Kooperatif evleri, siteler, toplu konut inşatı gibi) imar parselasyon planları ifraza gerek kalmadan bu ihtiyacı karşılayacak şekilde düzenlenir veya değiştirilir ve burada, talep halinde, Kat Mülkiyeti Kanunu hükümleri uygulanır."
10. Anayasa'nın 125. maddesinin son fıkrasında, idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğu kurala bağlanmış; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde de, tam yargı davaları, idarenin eylem ve işlemlerinden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.
11. İdari işlem ve eylemlerden doğan zararların tazmini taleplerinin, 2577 sayılı Kanun'un 12. ve 13. maddeleri uyarınca, idari yargı yerlerinde açılacak tam yargı davalarına konu edilmeleri, anılan Kanun hükümlerinin gereğidir.
12. Uygulama ve öğretide, kamu idarelerinin, kamu hizmetinin yürütümü sırasında, kamu gücü kullanarak tek yanlı irade açıklamalarıyla yapmış oldukları işlemler, "idari işlem"; herhangi bir işlem ya da karara dayanmaksızın gerçekleştirdikleri maddi faaliyetleriyle, görevleriyle ilgili hareketsizlikleri de, "idari eylem" olarak tanımlanmaktadır.
IV. İNCELEME VE GEREKÇE
A. İlk İnceleme
13. Uyuşmazlık Mahkemesinin Muammer TOPAL’ın başkanlığında, Üyeler Nilgün TAŞ, Doğan AĞIRMAN, Eyüp SARICALAR, Ahmet ARSLAN, Mahmut BALLI ve Ali ÖZGÜR'ün katılımlarıyla yapılan 19/06/2023 tarihli toplantısında; 2247 sayılı Kanun'un 27. maddesi gereğince yapılan incelemeye göre, davalı vekilinin anılan Kanun'un 10/2. maddesinde öngörülen yönteme uygun olarak yaptığı görev itirazının reddedilmesi ve 12/1. maddede belirtilen süre içinde başvuruda bulunması üzerine Danıştay Başsavcısınca, 10. maddede öngörülen biçimde, olumlu görev uyuşmazlığı çıkarıldığı anlaşılmaktadır. Usule ilişkin herhangi bir noksanlık bulunmadığından görev uyuşmazlığının esasının incelenmesine oy birliğiyle karar verildi.
B. Esasın İncelenmesi
14. Raportör-Hakim Süleyman ARIDURU'nun, davanın çözümünde idari yargının görevli olduğu yolundaki raporu ile dosyadaki belgeler okunduktan, ilgili Başsavcılarca görevlendirilen Yargıtay Cumhuriyet Savcısı Halil İbrahim ÇİFTÇİ ile Danıştay Savcısı Yakup BAL’ın davada idari yargının görevli olduğu yolundaki sözlü açıklamaları da dinlendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
15. Dava, ıslah imar planı uygulaması sonucu meydana gelen ve davacının hissedarı olduğu 422 m2 alanlı taşınmazın parselasyon planıyla yeniden düzenlemeye tabi tutularak davacıya tahsis edilen 400 m2'lik parsel hissesinin imar planında konut alanında kalan 288 m2'lik kısmının 27780 ada ve 3 parsel sayılı taşınmazda hisselendirildiği, imar planında park ve spor alanında kalan 112 m2'lik kısmının ise .... ada ve ... sayılı parselle hisselendirildiği, Dikmen Doğu Yakası 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planındaki "tüm konut alanlarında parselasyon planıyla çıkacak kamulaştırma miktarının bedelsiz terk edilmesi halinde inşaat yoğunluğunun artırılmasına" ilişkin 81154/12 nolu parselasyon planı ile plan notuna dayanılarak davacının .... ada ve ... parsel sayılı taşınmazdaki 112 m2' lik hissesinin 2002 yılında tapuda ferağ vermek suretiyle kamuya terk edilmesine rağmen anlaşılan inşaat yoğunluğuna konu parselasyon planının Ankara 17. İdare Mahkemesi kararıyla iptaline karar verildiği için kamuya bedelsiz terk işleminin de "yok hükmünde" sayılması gerektiği iddia edilerek, kamuya terk edilen .... ada ve ... parsel sayılı taşınmazın imar planında "park ve spor alanı" olarak ayrıldığından ve kamulaştırmasız el atıldığından bahisle maddi zararın tazmini istemiyle açılmıştır.
16. Davacı tarafça her ne kadar dava konusu taşınmaza kamulaştırmasız fiilen el atıldığı ve bunun temelinde de inşaat yoğunluğunun artırılmasına ilişkin parselasyon planının iptal edilmiş olması nedeniyle taşınmazın bir kısmının kamuya bedelsiz terk edilmesi işleminin yok hükmünde olduğunun varlığı iddia edilmekte ise de; bu hususun takdiri ve değerlendirmesi mahkemesine ait olmak üzere, yargı yolu bakımından görevli mahkemenin tespitinde Uyuşmazlık Mahkemesince bu yönde bir değerlendirme yapılması elzemdir. Zira, bu iddia sabit kabul edilecek olursa, kamulaştırmasız el atma uyuşmazlıklarına ilişkin bir hukuki değerlendirme yapılması icap edecek ve diğer ihtimale göre de farklı bir sonuca varılması kuvvetle muhtemel olacaktır.
17. Kamulaştırmasız el atma kavramı; kamu idaresinin kamulaştırma usulüne riayet etmeden, özel mülkiyete tabi bir taşınmazı kısmen ya da tamamen ‘‘fiili ve bedelsiz’’ olarak uhdesine almasıdır. Özel mülkiyete konu taşınmazda kamulaştırmasız el atmaya konu edilen kısımlarda, malikin mülkiyet hakkı idare tarafından hukuka aykırı olarak kısıtlanmaktadır.
18. Kamulaştırmasız el atma davasının tanımı da; idarelerin kamulaştırma işlemi yapmaksızın veya kamulaştırma işlemlerini tamamlamaksızın özel mülkiyete tabi bir taşınmaza fiilen ve sürekli olarak el koymasına veya üzerine bir tesis yapmasına ya da imar planlarında taşınmazı kamu yararına tahsis etmesi neticesinde mülkiyet hakkının kullanılmasına engel olması olarak ifade edilmiştir. Diğer bir tanım ise, idarenin özel mülkiyete tabi bir taşınmaza hukuka aykırı olarak el koymasıdır.
19. Somut olayda, ifraz edilen taşınmazın 288 m2'lik kısmında inşaat yoğunluğunun artırılmasına karşılık olarak 112 m2'lik dava konusu kısmın tapuda ferağ suretiyle kamuya bedelsiz terk edildiği, buna göre bu ferağla birlikte 112 m2'lik kısımda davacının mülkiyet hakkının kalmadığı, parselasyon planının yargı kararıyla iptalinin de tapuda ferağ işlemini bertaraf etmediği ve bu işlemin yok hükmünde sayılmasının mümkün olmadığı, yolsuz tescil veya başkaca tapu iptalini gerektiren bir iddia olursa bunun ancak tapu iptali ve tescili davasında görülüp çözüleceği, dolayısıyla dava tarihinde davacının özel mülkiyetinde bulunmayan taşınmaza ilişkin olarak kamulaştırmasız el atmadan söz edilemeyeceği anlaşılmaktadır.
20. Kamu idarelerinin, kamu hizmetinin yürütümü sırasında, kamu gücü kullanarak tek yanlı irade açıklamalarıyla yapmış oldukları işlemler idari işlem olarak tanımlanmaktadır. Bu tanıma göre de, idarelerin İmar Kanunu'nun yukarıda anılan 8. maddesi uyarınca tek yanlı irade açıklamaları ile tesis ettikleri, genel ve düzenleyici imar planları, kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri, bu projeler uyarınca tesis edilen imar uygulamaları, konut tahsisi ve satışı, kamulaştırma, arsa payı tahsisi gibi bireysel işlemler, idari işlem niteliği taşımaktadır.
21. Bu durumda, davacı ile davalı idare arasında inşaat yoğunluğunun artırılmasına karşılık taşınmazın bir kısmının bedelsiz kamuya terk edildiği ve davalıca bu anlaşmaya uygun parselasyon planı hazırlanmış olmasına rağmen bu planın yargı kararıyla iptali üzerine uygulamadan kaldırıldığı anlaşılmakla, uyuşmazlığın davalı idarenin yetkili organının kamu gücünü kullanarak, res'en ve tek taraflı olarak tesis ettiği işlem nedeniyle davanın 2577 sayılı Kanun'un 2/1-b maddesinde yer alan idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan zarar görenler tarafından açılan tam yargı davaları kapsamında idari yargı yerinde çözümlenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
22. Yukarıda belirtilen hususlar gözönünde bulundurularak, Danıştay Başsavcısınınbaşvurusunun kabulü ile Ankara 12. Asliye Hukuk Mahkemesinin görevlilik kararının kaldırılması gerekmiştir.
V. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Davanın çözümünde İDARİ YARGININ GÖREVLİ OLDUĞUNA,
B. Danıştay Başsavcısının BAŞVURUSUNUN KABULÜ ile Ankara 12. Asliye Hukuk Mahkemesinin 05/09/2022 tarih ve E.2022/92 sayılı GÖREVLİLİK KARARININ KALDIRILMASINA,
19/06/2023 tarihinde, OY BİRLİĞİ İLE KESİN OLARAK karar verildi.
Başkan Üye Üye Üye
Muammer Nilgün Doğan Eyüp
TOPAL TAŞ AĞIRMAN SARICALAR
Üye Üye Üye
Ahmet Mahmut Ali
ARSLAN BALLI ÖZGÜR