OLAY : 3621 sayılı Kıyı Kanunu'nun 7. maddesi uyarınca doldurma ve kurutma suretiyle kazanılan araziler üzerinde yapılabilmesi yasal olarak mümkün bulunan ticari amaçlı tesislerin dolguyu yapan belediyelerce işletilmek istenilmesi üzerine, Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğünce hazırlanan "protokol" ile konu hakkındaki esaslar düzenlenmiş ve sözkonusu protokol Bakanlık Makamınca, 10.8.1996 gün ve 380 sayı ile onaylanmış olup; ilgili belediyelerin bu yöndeki taleplerinin, sözüedilen protokol esasları çerçevesinde değerlendirilmesi öngörülmüştür.

Sözkonusu Bakanlık onayı gereğince, İstanbul Defterdarlığı ile İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı arasında, 31.3.1997 tarihinde protokol imzalanmış ise de İstanbul Valiliğinin (Defterdarlık) 27.5.1998 tarihini taşıyan ve Büyükşehir Belediye Başkanlığının kendisine düşen görevleri yerine getirmemesinden dolayı hayata geçirilmeyen protokolün varlığı nedeniyle, herhangi bir işlem yapılamayan dolgu alanlarının idare altına alınabilmesi için protokolün iptal edilmesinin uygun olacağı yolundaki yazısı dikkate alınarak, sözüedilen protokolün tek taraflı olarak feshedilmesi Bakanlık Makamının 6.4.1999 tarih ve 349 sayılı oluru ile uygun bulunmuş olup, bu husus İstanbul Defterdarlığının 13.5.1999 gün ve 19524 sayılı yazısı ile İstanbul

Büyükşehir Belediye Başkanlığına bildirilmiştir. Adıgeçen Belediye Başkanlığı vekilince, dolgu alanlarına ilişkin protokolün tek taraflı olarak feshine ilişkin Bakanlık onayı ile buna bağlı Defterdarlık işleminin iptali istemiyle, 14.7.1999 gününde idari yargı yerinde dava açılmıştır.

Davalılardan Maliye Bakanlığınca, birinci savunma dilekçesinde, protokolde uygulamadan doğan uyuşmazlıkların 3533 sayılı Kanuna göre çözümleneceği öngörüldüğünden davanın görüm ve çözümünün idari yargının görev alanına girmediği ileri sürülerek görev itirazında bulunulmuştur.

İSTANBUL 3. İDARE MAHKEMESİ; 15.10.1999 gün ve E: 1999/839 sayı ile, 3621 sayılı Kıyı Kanunu'nun 7. maddesinde, doldurma ve kurutma suretiyle elde edilen arazilerin Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu ve özel mülkiyete konu olamayacağı hükmüne yer verildiği, 7. ve 8. maddelerinde, uygulama imar planı olup olmama durumuna göre bu alanlarda yapılacak yapı ve tesislerin belirtildiği, 11. maddesinde, bu Kanun hükümlerine göre kıyıda doldurma ve kurutma yoluyla kazanılan araziler üzerinde yapılması mümkün olan yapı ve tesislerin yapılabilmesi için Maliye Bakanlığından izin alınmasının zorunlu olduğu ve 13. maddesinde de, bu Kanun kapsamında kalan alanlardaki uygulamaların kontrolünün belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyelerce, dışında ise valilikçe yürütüleceği, ilgili bakanlıkların teftiş ve kontrol yetkilerinin saklı olduğu hükümlerine yer verildiği; dava dosyasının incelenmesinden, dava konusu işlem doğrudan protokolün uygulanmasından doğmayıp, uyuşmazlık, protokol eki yükümlülüklerin yerine getirilmediği ve kamu yasası olan 3621 sayılı Yasa hükümlerine göre protokol kapsamına giren alanlarda denetim boşluğu meydana geldiği nedeniyle idari sözleşme niteliğindeki protokolün feshine ilişkin bulunduğundan, davanın idare hukuku kurallarına göre idari yargı yerinde çözümlenmesinin gerektiği gerekçesiyle, davalı idarenin görev itirazını reddederek görevlilik kararı vermiştir.

Davalı Maliye Bakanlığınca, 3533 sayılı Yasa kapsamında olduğu halde İdare Mahkemesi'nce verilen görevlilik kararının kaldırılması istemiyle, Uyuşmazlık Mahkemesi Başkanlığına sunulmak üzere dilekçe verilmiş ise de; İSTANBUL 3. İDARE MAHKEMESİ'nce, 24.12.1999 gün ve E: 1999/839 sayı ile, 2247 sayılı Uyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş Ve İşleyişi Hakkında Kanun'un 12. maddesi uyarınca, bu madde hükmüne göre oluşturulan dava dosyasının, uyuşmazlık çıkarma isteminde bulunmaya yetkili Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığı makamına gönderilmesine karar verilmiştir.

YARGITAY CUMHURİYET BAŞSAVCISI; Olayda, kurutma ve dolgu suretiyle kıyıda kazanılan taşınmazların belirlenen yükümlülükler yerine getirilmek koşulu ile tesis yaptırılmak ve işletilmek üzere davacı Belediye'ye devrine ilişkin protokolün, 12. maddesinde belirtilen bir kısım planların verilmediği, verilen planlarda ise ticari alanlara izin verilmediği, doldurma ile kazanılan bir kısım yerlerde boşluk doğduğundan işgallere sebebiyet verildiği nedeniyle davalı idarece feshedildiği; konunun çözümü için protokol hükümlerinin incelenmesi ve uyuşmazlığın konusunun tespit edilmesi gerektiği; uyuşmazlığın protokol hükümlerinin uygulanmasından kaynaklanmadığı ve fesih kararının idari bir işlem olduğu iddia edilmiş ise de, uyuşmazlığın protokol ile davacı Belediyeye getirilen yükümlülüklerin yerine getirilmemesinden doğduğu; protokolde hangi hallerde ve hangi koşullarda feshedileceği belirtilmemekle beraber 13. maddede, protokolün uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlıkların 3533 sayılı Kanuna göre çözümleneceğinin belirtildiği; o halde protokolün uygulanmasından kaynaklanan bu uyuşmazlığın çözümü için 3533 sayılı Kanun hükümlerine bakılması gerektiği; 3533 sayılı Umumi Mülhak Ve Hususi Bütçelerle İdare Edilen Daireler Ve Belediyelerle Sermayesinin Tamamı Devlete Veya Belediye Veya Hususi İdarelere Ait Daire Ve Müesseseler Arasındaki İhtilafların Tahkim Yoliyle Halli Hakkındaki Kanun'un 4. maddesinde, bu Kanunda belirtilen resmi kurumlar arasındaki uyuşmazlıkların "... yüksek dereceli hukuk mahkemesi başkanı veya hakimi tarafından hakem sıfatıyla çözümlenir." hükmünün bulunduğu; resmi kurum olan taraflar arasında bir protokol yapılarak karşılıklı yükümlülükler altına girilmesi ve bu uygulamadan doğan uyuşmazlıkların 3533 sayılı Kanun hükümlerine göre çözümlenmesinin kararlaştırılması nedeniyle bu uyuşmazlığın tahkim yoluyla görüm ve çözümü görevi adli yargıya ait olduğundan İdare Mahkemesi'nin görevlilik kararının kaldırılması gerektiği gerekçesiyle, adli yargı yararına olumlu görev uyuşmazlığı çıkarmış olup, 2247 sayılı Yasa'nın 10. maddesine göre görev konusunun incelenmesini Uyuşmazlık Mahkemesi'nden istemiştir. Başkanlıkça, 2247 sayılı Yasa'nın 13. maddesine göre, Danıştay Başsavcısından yazılı düşüncesi istenilmiştir.

DANIŞTAY BAŞSAVCISI; Genel olarak iptal davalarının, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek açılan davalar olarak tanımlandığı; diğer taraftan, idari işlemlerin en belirgin özelliğinin, ilgili kişi ya da kuruluşun isteğine bağlı olmaksızın, idarenin kamu gücüne dayanarak, tek yanlı irade beyanı ile hukuksal duruma etki yapabilmesi olduğu; olayda, Maliye İdaresi ile İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı arasında imzalanan protokolde, kıyıda dolgu suretiyle kazanılan araziler ile sahil düzenleme yetkisi verilen, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin 3621 sayılı Kıyı Kanunu ile 3194 sayılı İmar Kanunu hükümlerine göre düzenlenmesi, bu yerlerde yapılması mümkün olan, halkın sosyal ihtiyaçlarını karşılayabilecek tesislerin belediye tarafından yapılması, yaptırılması, işletilmesi ve işlettirilmesi esaslarının belirlendiği; 5. maddesinde protokolün süresinin 20 yıl olarak saptandığı, 13. maddesinde de protokolün uygulanmasından doğacak uyuşmazlıkların 3533 sayılı Yasa'ya göre çözümleneceğinin kurala bağlandığı; sözü edilen protokolün 31.3.1997 tarihinde yürürlüğe konulmasına karşın, protokolün 12. maddesine aykırı olarak 1/1000 ve 1/5000 ölçekli planların verilmediği, bu sebeple dolgu alanları ile ilgili olarak yapılan başvuruların bekletilmekte olduğu, doldurma suretiyle oluşan alanların idaresinde boşluk meydana geldiğinden işgale uğradığı gerekçesiyle protokolün Maliye İdaresince tek taraflı olarak feshedildiği; Anayasa'nın 142. maddesinde, mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usullerinin kanunla düzenleneceği hükmüne yer verilmiş olup, tarafların protokol ile görevli mahkemeyi belirlemelerine hukuken olanak bulunmadığı; diğer taraftan, Maliye Bakanlığınca tesis edilen protokolün feshi işlemi dava konusu edildiğinden sözüedilen işlemin hukuki niteliğinin irdelenmesi gerektiği; idari işlem, idari bir yetkinin kullanılması sırasında, kamu idaresinin bir organı tarafından başka bir kişi veya merciin kararına gerek kalmaksızın, kamu gücüne dayanılarak ve tek taraflı olarak açıklanan irade beyanı olup, sözüedilen fesih işlemi belirtilen bu çerçeve içerisinde değerlendirildiğinde: protokolün sona erdirilmesinin kamu gücüne dayalı ve tek taraflı tesis edilen bir idari işlem niteliğini taşıdığı sonucunun ortaya çıktığı; dolayısıyla, bu işleme karşı açılan davanın görüm ve çözümünün idari yargı yerlerine ait olduğunda kuşku bulunmadığı; belirtilen nedenlerle, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığının 2247 sayılı Yasa'nın 10. maddesine göre yapmış olduğu başvurunun reddi gerektiği yolunda yazılı düşünce vermiştir.

İNCELEME VE GEREKÇE: Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü'nün, Ali HÜNER'in Başkanlığında, Üyeler: Mahir Ersin GERMEÇ, Dr. Mustafa KILIÇOĞLU, Bekir AKSOYLU, Mustafa BİRDEN, Turgut ARIBAL ve Hıfzı ÇUBUKLU'nun katılımlarıyla yapılan 23.10.2000 günlü toplantısında, Raportör-Hakim İsa YEĞENOĞLU' nun davanın çözümünde idari yargının görevli olduğu yolundaki raporu ile Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısının adli yargı yararına olumlu görev uyuşmazlığı çıkarılmasına ve Danıştay Başsavcısının davada idari yargının görevli bulunduğuna ilişkin düşünce yazıları ve dosyadaki belgeler okunduktan; ilgili Başsavcılarca görevlendirilen Yargıtay Cumhuriyet Savcısı Mustafa EKİNCİ ile Danıştay Savcısı O. Cem ERBÜK'ün yazılı düşünceler doğrultusundaki açıklamaları da dinlendikten sonra GEREĞİ GÖRÜŞÜLÜP DÜŞÜNÜLDÜ:

USULE İLİŞKİN İNCELEME

Dava dosyası üzerinde 2247 sayılı Yasa'nın 27. maddesi gereğince yapılan incelemeye göre, davalı idarenin anılan Yasa'nın 10/2. maddesinde öngörülen yönteme uygun olarak yaptığı görev itirazının reddedilmesi üzerine, hernekadar, 12/1. maddede belirtilen yetkili makam yerine doğrudan Uyuşmazlık Mahkemesi'ne hitaben dilekçe verilmiş ise de; itirazı reddeden yargı merciince, sözkonusu dilekçenin yetkili makama tevcih edilerek başvuruya ilişkin usul hatasının düzeltildiği ve bu dilekçenin Yasa'da öngörülen süre içinde verildiği dikkate alındığında, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığınca, 10. maddede öngörülen biçimde olumlu görev uyuşmazlığı çıkarıldığı anlaşılmaktadır. Usule ilişkin herhangi bir noksanlık görülmemiş esas inceleme yapılmasına oybirliği ile karar verilmiştir.

ESASA İLİŞKİN İNCELEME

Dava, kıyıda dolgu suretiyle kazanılan araziler ile sahil düzenlemesi yetkisi kapsamına giren yerlerde halkın ihtiyaçlarını karşılamak üzere belediyece tesis yapılması, yaptırılması, işletilmesi ve işlettirilmesi esaslarını düzenleyen protokolün Maliye İdaresince tek taraflı olarak feshine ilişkin işlemlerin iptali istemiyle açılmıştır. 4.4.1990 tarih ve 3621 sayılı Kıyı Kanunu'nun 7. maddesinde," Kamu yararının gerektirdiği hallerde, uygulama imar planı kararı ile deniz, göl ve akarsularda ekolojik özellikler dikkate alınarak doldurma ve kurutma suretiyle arazi elde edilebilir.

Bu gibi yerlerde doldurma ve kurutmayı yapacak ilgili idarenin valiliğe iletilen teklifi, valilik görüşü ile birlikte Bayındırlık ve İskan Bakanlığına gönderilir. Bakanlık, konusuna göre ilgili kuruluşların görüşünü de almak suretiyle teklifi inceler. Uygun bulunması halinde ilgili idare tarafından uygulama imar planı hazırlanır. Bu yerler için yapılacak planlar hakkında İmar Kanunu hükümleri uygulanır. Ancak, bu planlar Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından, 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu kapsamında kalan alanlardaki planlar ise, anılan Kanunun 7 nci maddesine göre tasdik edilir. Doldurma ve kurutma işlemleri yürürlükteki mevzuat hükümlerine göre yapılır. Bu araziler Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır, özel mülkiyet konusu olamaz. Bu alanlar üzerinde 6 ncı maddede belirtilen yapılar ile yol, açık otopark, park, yeşil alan ve çocuk bahçeleri gibi teknik ve sosyal altyapı alanları düzenlenebilir." hükmü ile aynı Yasa'nın 11. maddesinde, "Bu Kanun hükümlerine göre kıyıda ve doldurma ve kurutma yoluyla kazanılan araziler üzerinde yapılması mümkün olan yapı ve tesislerin yapılabilmesi için, Maliye ve Gümrük Bakanlığından gerekli iznin alınması zorunludur.

Yapı ruhsatı verilmesinde bu izin belgesi yeterlidir.

İznin verilme şekil ve şartları Bayındırlık ve İskan ve Maliye ve Gümrük bakanlıklarınca birlikte tespit edilerek çıkarılacak uygulama yönetmeliğinde belirtilir." hükmüne yer verilmiştir.

Anılan Yasa hükümlerinden, deniz, göl ve akarsularda doldurma ve kurutma suretiyle arazi elde edilebileceği; bu arazilerin Devletin hüküm ve tasarrufu altında olup, özel mülkiyete konu edilemeyeceği; bu yerler hakkında İmar Kanunu hükümlerine göre uygulama imar planı yapılacağı; bu araziler üzerinde yapılması mümkün olan yapı ve tesislerin yapılabilmesi için Maliye Bakanlığından izin alınmasının zorunlu olduğu ve bu iznin verilme şekil ve şartlarının merkezi idare tarafından belirleneceği anlaşılmaktadır. Nitekim, 3.8.1990 tarih ve 20594 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin üçüncü bölümünde, bu gibi arazilerde planlama, yapılanma ve izne ilişkin usul ve koşullar düzenlenmiştir.

Olayda, dolguyu gerçekleştiren yerel yönetimlerin isteklerini dikkate alan Maliye Bakanlığınca; "... kıyıda dolgu suretiyle kazanılan araziler ile sahil düzenlemesi yetkisi verilen özel mülkiyete konu edilmeyen Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin 3621 sayılı Kıyı Kanunu, 3194 sayılı İmar Kanunu ve bu konudaki diğer kanun hükümlerine göre düzenlenmesi ile bu yerlerde yapılması mümkün olan, halkın sosyal ihtiyaçlarını karşılayabilecek tesislerin, belediye tarafından yapılması, yaptırılması, işletilmesi ve işlettirilmesi esaslarını belirlemek" amacıyla hazırlanan çerçeve bir protokol ile, yerel yönetimlerin bu yöndeki taleplerinin değerlendirilmesinde izlenecek usul ve koşullar düzenlenmiştir. Anılan Protokol incelendiğinde, protokolün ilgili belediye tarafından doldurulan alanlar üzerinde yapılacak düzenlemeleri kapsadığı; düzenlemeye esas plan ve projeler ile kapsama alınan tesislerin listesinin protokolün ekini oluşturacağı; protokolün süresinin 20 yıl olduğu; belediyece yap-işlet-devret yöntemiyle yaptırılacak tesislerin özellikleri, kira bedeli v.s. hususlarda önceden Maliye Bakanlığından izin alınacağı; kapsama giren tesislerin Kıyı Kanununa ve Uygulama Yönetmeliğine uygunluğunun Defterdarlıkça denetleneceği; tesislerin işletilmesinden elde edilecek gelirlerden Hazineye pay ödeneceği; bu tür yerlerin belediyece kiraya verilmesinde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerinin uygulanacağı; kiradan doğan Hazine payının süresinde ödenmemesi halinde Defterdarlıkça gerek belediye ve gerekse kiracıdan 6183 sayılı AATUHK. hükümlerine göre tahsilat yapılacağı; ihale şartnamesinin ve yapılan sözleşmenin tasdikli örneklerinin Maliye İdaresine verileceği; kira ve işletme şartnamelerinde yer alacak koşulların neler olduğu; protokol kapsamında olup ilgili belediyenin sınırları içerisindeki dolgu alanlarını gösteren 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planlarının birer suretlerinin protokolün eki olarak Defterdarlığa teslim edileceği; protokolde hüküm olmayan durumlarda 3621 sayılı Kıyı Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve 3194 sayılı İmar Kanunu hükümleri ile diğer kanunlar hükümlerinin uygulanacağı yolunda kurallara yer verildiği görülmektedir.

Esasen, çeşitli yasal düzenlemelerde yer alan konuya ilişkin kuralların derlenmesinden ibaret bulunan bu protokolün, yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinin idareye tanıdığı düzenleme yetkisine dayandığı açıkça anlaşılmakta olup, bu yetkinin idare hukukundan doğduğunda kuşkuya yer yoktur. Diğer taraftan, belirli bir süre için kullanım hakkının devri sözkonusu olan bu yerler, Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunması ve özel mülkiyete konu edilememesi nedeniyle "kamu malı" ("amme emlaki") niteliğini taşımakta; Devletin bu gibi yerler üzerindeki mülkiyet hakkı, medeni hukuktaki manasında bir mülkiyet hakkı olmayıp, bir nevi "idare hukuku mülkiyeti" olduğundan uyuşmazlığın özel hukuk ile bir ilgisi de bulunmamaktadır. Bu durumda, belediyenin yükümlülüklerini yerine getirmediği nedeniyle protokolün Maliye İdaresince feshedilmesi, kamu gücüne dayanan, re'sen ve tek yanlı olarak tesis edilen idari işlemler niteliğini taşıdığından, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari Dava Türleri ve İdari Yargı Yetkisinin Sınırı" başlığını taşıyan 2. maddesinin değişik (1/a). bendine göre, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davalarının idari davalardan olduğu ve görüm ve çözümünün idari yargı yerlerinin görevine girdiği tartışmasızdır.

Sözkonusu protokolde," Bu protokolün uygulanmasından doğacak uyuşmazlıklar 29.6.1938 tarih ve 3533 sayılı Kanuna göre çözümlenecektir." denilmiş ise de, anılan 3533 sayılı Umumi Mülhak Ve Hususi Bütçelerle İdare Edilen Daireler Ve Belediyelerce Sermayesinin Tamamı Devlete Veya Belediye Veya Hususi İdarelere Aid Daire Ve Müesseseler Arasındaki İhtilafların Tahkim Yoliyle Halli hakkında Kanun'un 1. maddesine göre, sözüedilen idareler arasında çıkan uyuşmazlıkların, bu Yasa'da öngörülen tahkim yöntemiyle çözümlenebilmesi için adli yargının görevine giren bir uyuşmazlık olması gerektiği gibi; Anayasa'nın 142. maddesinde yer alan "Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir." kuralı karşısında, tarafların protokol ile görevli mahkemeyi belirlemelerine hukuken olanak bulunmamaktadır. Belirtilen duruma göre ve idare hukukunu ilgilendiren davanın görüm ve çözümünde idari yargı yerinin görevli olması karşısında, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığınca yapılan başvurunun reddi gerekmektedir.

SONUÇ : Davanın çözümünde İDARİ YARGININ görevli olduğuna, bu nedenle Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısının başvurusunun REDDİNE, 23.10.2000 gününde KESİN OLARAK OYBİRLİĞİ İLE karar verildi.