Vekili             : Av. A. D.N.E.

Davalı           : Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı

                        Antalya Bölge Müdürlüğü 

OLAY       : Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Antalya Bölge Müdürlüğü’nün 25.10.2005 gün ve 17874 sayılı işlemi ile, 4857 sayılı İş Kanunu’nun 92. maddesine muhalefet edildiğinden bahisle aynı Kanunun 108. maddesine dayanılarak 107. maddesine göre davacı adına idari para cezası verilmiştir.

Davacı vekili, söz konusu para cezasına karşı adli yargı yerinde itirazda bulunmuştur.

ANTALYA 1. SULH CEZA MAHKEMESİ; 8.12.2005 gün ve E:2005/1596, K:2005/2713 sayı ile, başvuran hakkında, Antalya Bölge Çalışma Müdürlüğü’nün idari birimi tarafından dosya kapsamındaki idari para cezasının düzenlendiği, idari para cezalarına itiraz ile ilgili olarak Antalya İdare Mahkemesi tarafından görevsizlik kararları verildiği, her ne kadar bu uyuşmazlık için olmasa da genel olarak idari para cezaları hakkında verilen idare mahkemesi kararları, ilk bakışta ve Kabahatler Kanunu’nun 2. ve 3. maddelerinin ifadesi karşısında, Yasaya uygun gibi görünüyor ise de, verilen bu görevsizlik kararlarında, 1 Haziran 2005 tarihinde yürürlüğe giren Kabahatler Kanunu dışında ve bu Kanunun yürürlüğünden sonra yasalaştırılıp çıkarılan 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun, Bankacılık Kanunu’nun ve benzeri birçok kanunun idari para cezaları hakkındaki düzenlemelerinin ve en önemlisi 5349 sayılı Yasa’nın değerlendirme dışı tutulduğunun anlaşıldığı, bahsi geçen bu yasalardan 5403 sayılı Yasa’nın 22. maddesi ile Bankacılık Kanunu’nun 128. maddesinde açıkça Kabahatler Kanunu’na rağmen ve bu Kanundan sonra çıkarılmış olmasına rağmen, aynı Kanun koyucu tarafından idari para cezalarına itiraz mercii olarak idari yargının işaret edildiği, anılan bu kanunlar dışında 1 Haziran 2005 tarihinden sonra çıkarılan ve idari para cezası hükümlerini içeren hukuk normlarında idari yargının itiraz mercii olarak tespit edildiğinin görüleceği, 5349 sayılı Yasa’nın ise özellikle ele alınması gereken bir Yasa olduğu, bu Yasanın, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun amacı çerçevesinde çıkarıldığı, 1 Haziran 2005 tarihinden önceki Türk Ceza Adaleti sistemi son derece dağınık yapıda suç ve ceza içeren bir sistem iken, bu dağınık yapının yeni Türk Ceza Adaleti sisteminde toparlanmaya çalışıldığı, Kabahatler Kanunu’nun öncelikle idare hukuku alanındaki bir düzenleme olmayıp, tamamen ceza hukuku alanında yapılan reform hareketleri çerçevesinde çıkarılmış bir Yasa olduğu, Yasaya bu mantıkla yaklaşılması gerektiği, Yasanın amacının, ceza hukuku alanı ile ilgili dağınıklığı düzenlemek olduğu, yoksa Anayasa Mahkemesi’nin idari para cezaları ile ilgili son zamanlarda verdiği yargı yolu uyuşmazlığına ilişkin kararlar ve 1 Haziran 2005 tarihinden sonra idari yargının görevlendirildiği yasalara rağmen, yıllardır süre gelen idari işlemlerden kaynaklı tüm para cezalarına itiraz mercii olarak bir ceza mahkemesi olan sulh ceza mahkemelerini görevli kılmak olamayacağı, aksi durumda, Kabahatler Kanunu’nun 2-3 maddesini bu denli ve idari yargı alanını da kapsayacak biçimde geniş yorumlama yoluna gidilirse, 1 Haziran'dan sonra yani Kabahatler Kanunu’ndan sonra yasalaşıp yürürlüğe giren yukarıda belirtilen 5403 sayılı Yasa’nın 22. maddesindeki açık düzenlemeye rağmen adli yargı görevli denilebileceği, ya da Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Üst Kurulu’nun 500.000 YTL tutarı altındaki cezalarına da itiraz mercii olarak sulh ceza mahkemelerinin öngörülmesinin olasılık dahilinde bulunduğu, her şeyden önemlisi, bir idari para cezasının genellikle idarenin yaptığı bir işlem yada bazen aldığı bir karardan kaynaklı olabildiği, idarenin yaptığı işlemin hukuka uygunluğunu denetlemenin halen idari yargının görevinde bulunduğu, ancak, bu işlemden sonra ve bu işleme dayalı olarak verilen bir idari para cezası olduğu taktirde, bunun yargısal denetiminin adli yargıda olacağı, bu durumun ise, ciddi bir kaosa yol açacağı, zira; adli yargıda idari para cezasının itirazına yönelik yapılan inceleme sırasında, cezaya dayanak olan işlemin hukuka uygunluğunu denetlemenin de çoğunlukla gerekeceği, bu durumda, işlemin hukuka uygunluğu yönünde denetim yapmak açısından idari yargıya, cezanın doğruluğu açısından ise, adli yargıya başvurmak gerekeceği gibi fiilen kişilerin en kısa sürede yargısal denetimi sağlama haklarının ihlaline yol açabilecek ve belki de AİHS 6. maddesi kapsamında uzun süren yargılama süreçlerine neden olabilecek uygulamaların başlatılması olasılığı ile karşı karşıya kalınabileceği, Kanun koyucunun, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2. ve 3. maddesi ile düzenlemeye çalıştığı alanın öncesinde bile idari yargının görevinde olan bir hususu adli yargının görevi içerisine dahil etmek olamayacağı, Anayasa Mahkemesi’nin Anayasa çerçevesinde, idari para cezalarının yargı yolunu düzenleyen bazı yasa hükümlerini, Kabahatler Kanunu yok iken dahi, Anayasa’ya aykırı bulması, idarenin tüm eylem ve işlemlerinin, idari yargının denetimine tabi olması yönündeki Anayasal ilkenin sonucu olsa gerektiği, Yasa koyucunun da aksi yönde bir iradesinin bulunmadığı, bu iradesini yukarıda numaraları verilen ve 5326 sayılı Yasa’dan sonra yasalaşan yasalarda da belirttiği gerekçesiyle görevsizlik kararı vermiş; bu karar, karara yapılan itirazın reddi suretiyle kesinleşmiştir.

Davacı vekili, bu kez, idari para cezası verilmesine ilişkin söz konusu işlemin iptali istemiyle idari yargı yerinde dava açmıştır.

ANTALYA 1. İDARE MAHKEMESİ; 2.2.2006 gün ve E:2006/133, K:2006/109 sayı ile, uyuşmazlık hakkında görevli yargı yerinin belirlenmesi için 1.6.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun irdelenmesi gerektiği, kabahatler ve kabahatlere uygulanacak yaptırımların, 765 sayılı eski Ceza Kanunundan farklı bir anlayışla 5237 sayılı yeni Türk Ceza Kanunu’nda düzenleme dışı bırakıldığı ve yeni Türk Ceza Kanunu ile eş zamanlı olarak yeni bir Kabahatler Kanunu’nun yürürlüğe konulduğu, ancak, özel hükümlerinde eski Ceza Kanununda sayılan kabahatler büyük oranda korunmuş olmakla birlikte yürürlüğe giren bu Kabahatler Kanunu’nun 765 sayılı Yasa’da yer alan hükümlerden farklı olarak yeni bir amaç ve kapsam taşıdığı, Kabahatler Kanunu’nun 2, 3, 16, 27, geçici 2 ve geçici 3. maddelerinden ve Kanunun gerekçesi ile TBMM Adalet Komisyonu raporundan söz ederek, aksi yöndeki bir düşüncenin, Kabahatler Kanununu sadece ve sadece Kanunun "Çeşitli Kabahatler" başlıklı ikinci kısmında yer alan ve büyük oranda eski Ceza Kanununda sayılan kabahatlerden oluşan toplam 12 çeşit kabahatle sınırlı olduğu sonucunu doğuracağı, bunun, Kanunun genel hükümlerinde yer alan maddelerle getirilen sistematiğine uygun düşmeyeceği ve özellikle Kanunun yukarıda yer verilen 3. maddesinin birinci fıkrasını, geçici 2 nci ve 3 üncü maddelerini, uygulama alanı olmayan gereksiz maddeler durumuna düşüreceği, Yasa koyucunun bu tür bir sonucu öngördüğünün söylenemeyeceği, bu durumda, Kabahatler Kanunu’nun yürürlüğe girdiği 1.6.2005 tarihinden itibaren idari para cezalarına karşı açılan davaların, Kabahatler Kanunu kapsamında olduğu ve idari yaptırım olarak para cezası öngören kanunlarda itiraz yeri olarak idare mahkemeleri gösterilmiş olsa dahi görüm ve çözümünün adli yargı yerlerinin görev alanına girdiği sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle görevsizlik kararı vermiş; bu karara karşı yapılan temyiz istemi, DANIŞTAY ONUNCU DAİRESİ’nin 22.11.2006 gün ve  E:2006/2623, K:2006/6689 sayılı kararı ile incelenmeksizin reddedilmiştir.

            İNCELEME VE GEREKÇE :

Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü’nün, Ahmet AKYALÇIN’ın Başkanlığında, Üyeler: Dr.Atalay ÖZDEMİR, M.Lütfü ÜÇKARDEŞLER, Serap AKSOYLU, Z.Nurhan YÜCEL,  Abdullah ARSLAN ve Celal IŞIKLAR’ın  katılımlarıyla yapılan 07.05.2007 günlü toplantısında;

I-İLK İNCELEME : Dosya üzerinde 2247 sayılı Yasa’nın 27. maddesi uyarınca yapılan incelemeye göre;

Uyuşmazlık Mahkemesi Genel Kurulu’nun 11.7.1988 günlü, E:1988/1, K:1988/1 sayılı İlke Kararında, “2247 sayılı Uyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş ve İşleyişi Hakkında Kanunun bütünüyle incelenip değerlendirilmesinden, bu Kanunun uygulanması yönünden 2 nci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan, ‘ceza uyuşmazlıkları’ ibaresinden, savcının ya da şahsi davacının talebi ile başlayan yargılaması sonunda sanığın mahkumiyetine ya da beraatine hükmedilebilecek davalarda, askeri ve adli ceza mahkemeleri arasında çıkan görev ve hüküm uyuşmazlıklarının anlaşılması, bunun dışında kalan tüm görev uyuşmazlıklarının ‘hukuk uyuşmazlığı’ sayılması gerektiği sonucuna varılmaktadır. Uygulanması idari organlara bırakılan cezalar, adli nitelikte olmadığından, bunlar hakkında yapılan itirazlar ya da açılan davalar ‘ceza davası’ olarak nitelendirilemezler. İdari niteliklerinden dolayı bu davalara ilişkin görev ve hüküm uyuşmazlıklarının Uyuşmazlık Mahkemesinin Hukuk Bölümünde incelenip çözümlenmesi gerektiği...” açıkça belirtilmiştir. Bu durum gözetildiğinde, olay bölümünde yazılı başvuru konusu görev uyuşmazlığının Hukuk Bölümünde incelenmesi gerektiği kuşkusuzdur.

Adli ve idari yargı yerleri arasında anılan Yasanın 14. maddesinde öngörülen biçimde olumsuz görev uyuşmazlığı doğduğu, idari yargı dosyasının 15. maddede belirtilen yönteme uygun olarak davacı vekilinin istemi üzerine son görevsizlik kararını veren Mahkemece Uyuşmazlık Mahkemesi’ne gönderildiği ve usule ilişkin herhangi bir noksanlık bulunmadığı anlaşıldığından, görev uyuşmazlığının esasının incelenmesine oybirliği ile karar verildi.

II-ESASIN İNCELENMESİ : Raportör-Hakim Nurdane TOPUZ’un, davanın çözümünde idari yargının görevli olduğu yolundaki raporu ile dosyadaki belgeler okunduktan; ilgili Başsavcılarca görevlendirilen Yargıtay Cumhuriyet Savcısı Ayla SONGÖR ile Danıştay Savcısı Gülen AYDINOĞLU’nun, davada idari yargının görevli olduğu yolundaki yazılı ve sözlü açıklamaları da dinlendikten sonra GEREĞİ GÖRÜŞÜLÜP DÜŞÜNÜLDÜ:

Dava, 4857 sayılı Kanun’un 92, 107 ve 108.  maddelerine göre verilen idari para cezasının kaldırılması istemiyle açılmıştır.

            22.5.2003 tarih ve 4857 sayılı İş Kanunu’nun “Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasında, “Bu Kanunun amacı işverenler ile bir iş sözleşmesine dayanarak çalıştırılan işçilerin çalışma şartları ve çalışma ortamına ilişkin hak ve sorumluluklarını düzenlemektir” denilmiş; 92. maddesinin ikinci fıkrasında, teftiş ve denetleme sırasında işverenler, işçiler ve bu işle ilgili görülen başka kişilerin izleme, denetleme ve teftişle görevli iş müfettişleri tarafından çağrıldıkları zaman gelmek, ifade ve bilgi vermek, gerekli olan belge ve delilleri getirip göstermek ve vermek ve birinci fıkrada yazılı görevlerini yapmak için kendilerine her çeşit kolaylığı göstermek ve bu yoldaki emir ve isteklerini geciktirmeksizin yerine getirmekle yükümlü oldukları ifade edilmiş, 107. maddesinde, bu Kanunun; 92 nci maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüklerini yerine getirmeyen işveren veya işveren vekiline beş milyar lira para cezası verileceği kurala bağlanmış; aynı Kanunun 108. maddesinde, bu cezalara karşı tebliğ tarihinden itibaren en geç yedi gün içinde yetkili idare mahkemesine itiraz edilebileceği öngörülmüştür.

4857 sayılı Yasa’nın 108. maddesinde yer alan düzenleme karşısında, para cezalarına karşı yapılacak itirazların görüm ve çözümünde idari yargı yerlerinin görevli olacağının kabulü gerekir.

1.6.2005 tarihinde 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun yürürlüğe girmesi üzerine Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü’nce, sözü edilen Kanunun diğer kanunlarda düzenlenen idari yaptırımlar ile bunlara karşı yapılacak itirazlara ilişkin görev hükümleri üzerindeki etkisinin incelenmesi sonucunda: diğer kanunlarda düzenlenen idari yaptırımın, dayanağı olan yasanın amacı dikkate alınarak; Kabahatler Kanunu’nun 1., 2., 16. ve 19. maddelerinde belirtilen koşulları taşıması,  27. maddenin (1) numaralı bendinde belirtilen idari yaptırımlardan olması halinde, idari para cezaları ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin olanlarına karşı 1.6.2005 tarihinden sonra yapılacak itirazlarda sulh ceza mahkemelerinin genel görevli kılındığına ve bu nedenle doğan görev uyuşmazlıklarında adli yargı yerinin görevli bulunduğuna karar verilmiştir.

Daha sonra,  5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “Genel kanun niteliği” başlıklı 3. maddesi, Anayasa Mahkemesi’nin 1.3.2006 gün ve E:2005/108, K:2006/35 sayılı kararıyla iptal edilmiş ve gerekçeli kararı 22.7.2006 gün ve 26236 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış ve iptal hükmünün, kararın Resmi Gazetede yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiş; yasama organı tarafından iptal hükmü doğrultusunda yasal düzenleme yapılmaması sürecinde, anılan madde hükmünün yürürlükte bulunduğu düşüncesiyle, aynı doğrultuda karar verilmeye devam edilmiş; yasama organı tarafından, Anayasa Mahkemesi’nce verilen altı aylık süre içinde iptal hükmü doğrultusunda yasal düzenleme yapılması halinde ise, işaret edilen yargı yerinin yeni düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren görevli olacağı belirtilmiştir.

Son olarak, 30.3.2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesini değiştiren 6.12.2006 günlü, 5560 sayılı Yasa’nın 31. maddesinde        " (1) Bu Kanunun;

          a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde,

          b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında,

          uygulanır" denilmiştir.         

19.12.2006 tarihinde yürürlüğe giren bu düzenlemeye göre,  Kabahatler Kanunu’nun, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde uygulanacağı; diğer kanunlarda görevli mahkemenin gösterilmesi durumunda ise uygulanmayacağı anlaşılmaktadır.

Görev kuralları kamu düzenine ilişkin olduğundan, görev konusunda taraflar için bir müktesep hak doğmayacağı; bu nedenle, yeni bir yasayla kabul edilen görev kurallarının, geçmişe de etkili olacağı, bilinen bir genel hukuk ilkesidir.

            Davanın açıldığı andaki kurallara göre görevli olan mahkeme, yeni bir yasa ile görevsiz hale gelmiş ise, (davanın açıldığı anda görevli olan ve fakat yeni yasaya göre görevsiz hale gelen) mahkemenin görevsizlik kararı vermesi gerekeceği; ancak, yeni yasadaki görev kuralının, değişikliğin yürürlüğe girmesinden sonra açılacak davalarda uygulanacağına dair intikal hükümlerinin varlığı halinde, mahkemece görevsizlik kararı verilemeyeceği açıktır.

            Diğer taraftan, dava görevsiz mahkemede açılmış, bu sırada yapılan bir kanun değişikliği ile görevsiz mahkeme o dava için görevli hale gelmiş ise, mahkeme, artık görevsizlik kararı veremeyip (yeni kanuna göre görevli hale geldiği için) davaya bakmaya devam etmesi gerekir.

İncelenen uyuşmazlıkta, idari para cezasına ilişkin görevli mahkemeyi belirleyen yasa kuralı değiştirilmiş ve yeni düzenleme 19.12.2006 tarihi itibariyle yürürlüğe girmiş olduğuna göre, görev kuralının geçmişe etkili olacağı yolundaki genel hukuk ilkesi karşısında, 4857 sayılı Yasa’nın 92,107 ve 108. maddelerine göre verilen idari para cezasına karşı yapılan itirazın görüm ve çözümünde idari  yargı yerinin görevli olduğu kuşkusuzdur.

Açıklanan nedenlerle, İdare Mahkemesince verilen görevsizlik kararının kaldırılması gerekmiştir. 

SONUÇ    : Davanın çözümünde İDARİ YARGININ görevli olduğuna, bu nedenle Antalya 1. İdare Mahkemesi’nce verilen 2.2.2006 gün ve E:2006/133, K:2006/109 sayılı GÖREVSİZLİK KARARININ KALDIRILMASINA, 07.05.2007 gününde OYBİRLİĞİ İLE KESİN OLARAK karar verildi.